Marcos Buser: Lernen von der Schweiz?

Marcos Buser, Geologe, INA GmbH, Zürich

Inhalt:

  1. Kurzer Rückblick auf die Geschichte der Standortsuchverfahren in der Schweiz
  2. Suchverfahren und Vorfixierungen
  3. Organisation des Suchverfahrens und Entscheidungskompetenzen
  4. Beteiligungsverfahren
  5. Folgerungen und Empfehlungen

Marcos Buser

“ Erfahrungen mit dem Schweizer Suchverfahren “

Liebe Frau Kotting-Uhl, sehr geehrte Damen und Herren

zunächst möchte ich mich für die Einladung an die Karlsruher Atomtage bedanken und für die Möglichkeit, eine Sicht zum Schweizer Suchverfahren vorzutragen, die auf vier Jahrzehnte Projektbegleitung und Erfahrung beruht. Natürlich sind die Zusammenhänge wie bei jedem jahrzehntelangen Projekt verschlungen und komplex und ich möchte mich hier auf einige wenige Elemente dieses Verfahrens konzentrieren, die möglicherweise auch bei der Konzeption des gegenwärtigen zur Diskussion stehenden deutschen Suchverfahrens zur Debatte stehen beziehungsweise von Interesse sein können. Zunächst möchte ich über einen historischen Rückblick noch das Stimmungsbild einfangen, dass beim Start des Sachplanverfahrens vorherrschte. Dann möchte ich Ihnen den Verlauf des Suchverfahrens im Opalinuston, unserem höffigsten Wirtgestein, nachzeichnen, und der Frage nachgehen, ob „weisse Landes-Karten“ für ein Tiefenlager für hochradioaktive Abfälle bei Prozessbeginn tatsächlich vorhanden waren, oder ob nicht schon Vorfixierungen vorlagen. Danach möchte ich auf grosser Flughöhe einigen wenigen Grundfragen zur Strukturierung von Entsorgungs-Programmen und der Abwicklung des Standortwahlprogrammes Schweiz nachgehen. Sie sind wichtig um zu verstehen, warum sich Vertrauen oder Misstrauen in einem derart wichtigen Generationen übergreifenden Projekt installieren. Schliesslich komme ich noch auf die Frage der Beteiligung zu sprechen, denn diese ist für die Umsetzung eines jeden Programms von entscheidender Bedeutung.

  1. Kurzer Rückblick auf die Geschichte der Standortsuchverfahren in der Schweiz

Blicken wir nun also zuerst kurz auf die Geschichte der Suchverfahren für Endlager für radioaktive Abfälle in der Schweiz zurück, die durch eine Organisation der Kernkraftwerkbetreiber, der sogenannten Nationalen Genossenschaft für die Lagerung radioaktiver Abfälle, Nagra, ausgeführt wird. Innerhalb von etwas mehr als drei Jahrzehnten – zwischen den späten sechziger Jahren bis Ende 2002, fanden drei große Standortsuchprogramme statt, die allesamt aufgegeben wurden oder werden mussten.

Das Anhydrit-Programm der 1970er Jahre im Tafeljura der Nordostschweiz scheiterte in erster Linie an der mangelnden Qualität des Wirtgesteins Anhydrit, ein Calzium-Sulfat-Sediment, das mit ein paar Dekametern Schichtstärke zu wenig mächtig ist, untief vorkommt und zudem inhomogene und teils stark geklüftete Schichten aufweist.

Das am schwedischen Modell sich orientierende Kristallinprogramm im Rahmen des sogenannten Projekts „Gewähr“ suchte das von mächtigen Sedimenten überdeckte Grundgebirge im Tiefuntergrund zu erforschen und musste nach den Erkenntnissen über die Klüftung und Wasserführung des Gesteins sowie dem komplexen geologischen Aufbau des Grundgebirges nach wenigen Tief-Bohrungen aufgegeben werden. Die Nagra wehrte sich lange und erbittert gegen diesen Entscheid. Externe Experten und schliesslich auch die Sicherheitsbehörden forderten eine Ausdehnung des Programms auf die Sedimentgesteine in der Schweiz. Auf diese Weise entstand das Projekt Opalinuston, das sich auf eine Anzahl Standortregionen im grenznahmen Gebiet zu Deutschland und insbesondere auf das zürcherische Weinland konzentrierten.

Das Suchprogramm für schwach- und mittelaktive Abfälle startete unter weniger restriktiven Bedingungen und schien einfacher umsetzbar zu sein. Drei Standorte unter hundert ausgewählten Standorten eigneten sich schließlich geologisch doch nicht, und der vierte – der Wellenberg – wurde in denkwürdigen kantonalen Abstimmungen von der Bevölkerung des Standort-Kantons Nidwalden politisch versenkt.

Ende 2002 mussten auch die zuständigen Behörden beim Bund einsehen, dass das Schweizerische Endlagerungsprogramm gescheitert war, was die Akzeptanz der Suchprogramme unter Leitung der Nagra betrifft. Kein Programm würde sich künftig mehr unter der Führung einer Interessengemeinschaft der Kernkraftwerkbetreiber durchführen lassen. Aus dieser Einsicht entstand im Laufe der nächsten Jahre ein neues Suchverfahren, der Sachplan geologische Tiefenlager, das unter der Schirmherrschaft des Bundes stand. Die Ausgestaltung des Konzeptes unter breiter Beteiligung von Institutionen, Expertenkommissionen und Verbänden schien endlich eine solide Grundlage zu schaffen, auf dem ein Einengungsverfahren unter der Führung der Bundesbehörden tatsächlich ausgeführt werden konnte. Umso mehr der Wille grundsätzlich vorhanden war, dieses Verfahren transparent und ergebnisoffen durchzuführen. Im Frühling 2008 genehmigte die Landesregierung das Konzept des Sachplans, so dass die Standortsuche eingeleitet werden konnte.

  1. Suchverfahren mit Vorfixierungen

Die Geologie der Schweiz ist nun einmal für die Endlagerung radioaktiver Abfälle à priori nicht besonders günstig (Figur PP). Der alpine Raum scheidet wegen den Gebirgsbildungsprozessen und den anhaltenden Hebungen und der seismischen Aktivität de facto von vornherein aus. Nicht viel besser sieht es für das Jura Gebirge im Norden und Westen der Schweiz aus, ein Gebiet, das aufgrund der weiterhin aktiven Plattentektonik in der Spätphase der alpinen Hebung ebenfalls aufgefaltet wurde. Der zwischen Alpen und Jura-Gebirge liegende Gesteinstrog mit komplex aufgebauten, und teils gut durchlässigen Sedimenten, die sogenannte Molasse unter dem Mittelland, eignet sich geologisch ebenfalls nicht. Bleiben ein paar wenige Gebiete in der Nordostschweiz entlang der Grenze zur Bundesrepublik, die nicht von vornherein für ein Endlager ausgeschlossen werden müssen.

Diese Situation war den Geologen in der Schweiz beim Start der Standortsuchverfahren bekannt. Tiefbohrungen, die im Rahmen des Suchverfahrens der 1980er Jahre im kristallinen Grundgebirge abgeteuft wurden, bestätigten die von Erdölgeologen postulierten Fortsetzungen von tiefen Talungen und Gräben mit Sedimentgesteinen aus der Permo-Karbon-Zeit (Figur PP), darunter auch jener, der sich südlich der deutsch-schweizerischen Landesgrenze Richtung Westen zog.

Im März 1984 veröffentlichten der Genfer Geologieprofessor Walter Wildi und ich eine Schrift, in der wir die geologischen Gegebenheiten der damaligen Zeit nochmals zusammenstellten und analysierten und schliesslich die Eignung des kristallinen Untergrundes beurteilten. Wir kamen damals zum Schluss, dass in der Nord- und Ostschweiz noch zwei kleine Gebiete verbleiben, „in denen eine gewisse, wenn auch geringe Hoffnung besteht, dass der kristalline Untergrund eine relativ ruhige geologische Struktur aufweist.“ Aufgrund der geologischen Situation und der sehr prekären Platzverhältnisse war schon damals zu befürchten, dass die Errichtung eines Lagers – selbst in diesen Gebieten – ein fast hoffnungsloses Unterfangen würde.

In den folgenden zweieinhalb Jahrzehnten – konkret zwischen 1988 und 2014 – erfolgten immer wieder neue Untersuchungen und Analysen, und sie konzentrierten sich alle auf die beiden Gebiete, die bereits bei der Analyse des Kristallin-Projektes als besonders aussichtsreich gegolten hatten. Eine Serie von Figuren bildet diese Zeitreihe ab.

Der im Sachplan in Etappe 2 vorgesehene 2 mal 2 – Standortwahl-Vorschlag zeigt das Beharrungsvermögen und die Entschiedenheit auf, mit der die Entsorgungsplaner versuchen, die beiden heute vor-gewählten Standorte durchzubringen. Notabene: es sind genau die beiden Standortgebiete, die von Walter Wildi und mir 1984 als geologisch letzte Möglichkeiten bezeichnet worden waren und die jedem damals informieren Geologen klar waren.

In Stichworten besagt diese Betrachtung folgendes:

  • mit dem Kristallin-Programm setzten die Verantwortlichen für das Schweizerische Entsorgungsprogramm zunächst auf ein aus Schweden importiertes Projekt, das mit dem Nachweis des Permo-Karbon-Trogs de facto zusammenbrach. Es verblieben zwei kleine möglicherweise wenn überhaupt noch geeignete grenznahe Standortgebiete;
  • es brauchte Jahre, bis sich die schon 1980 von einigen Geologen geforderte Ausdehnung des Programms auf Sedimente von den zuständigen Behörden mitgetragen wurde. Die Standortsuche begann also wenige „Gesteins-Stockwerke“ über dem kristallinen Grundgebirge;
  • Die Geologie lässt sich durch Programmänderungen nicht neu schreiben. Es war darum keine Überraschung, dass auch im Opalinuston die gleichen Gebiete wie schon zuvor beim Kristallin oben aus stachen;
  • zwischen 1988 und 2002, im Zeitraum des neu gestarteten Sediment- und Opalinusprogramms, priorisierte die Nagra die Standorte im Opalinuston. Allen voran das Zürcher Weinland, für das die Nagra einen Standortauswahlentscheid beim Bundesrat beantragte (sogenannter Antrag 2);
  • ab den politischen Umwälzungen und dem Scheitern des Projekts Wellenberg wurde ein Standortsuchverfahren ohne Priorisierungen verfolgt, zumindest gegen aussen. Es wurde Ergebnisoffenheit versprochen. Intern arbeitete und arbeitet die Nagra aber weiterhin auf die gleichen alten Standorte zu.

Bezüglich der Konzeption des Standortsuchverfahrens ergeben sich zwei Lehren aus der Schweiz:

  1. das Argument der „weissen Karte Schweiz“ kann so einfach widerlegt werden, dass es lieber nicht gebraucht worden wäre. Klüger wäre es gewesen, eine relativ rasche Einengung auf die Gebiete vorzunehmen, die jeder am Prozess Beteiligte schon kannte. Dies hätte der Glaubwürdigkeit aber auch dem Ablauf des Verfahrens gut getan;
  2. Fehler aber auch Absichten pausen sich durch: Verfahren wie Handlungen hinterlassen Spuren, und einfache Auswertungen erlauben es, solche Spuren zu verfolgen und Widersprüche, Tricksereien und Manipulationen zu orten.

Mit dieser Erkenntnis gehe ich zu den Strukturfragen des Standortsuchprogramms über.

  1. Organisation des Suchverfahrens und Entscheidungskompetenzen

Die Durchsetzungskraft der Nagra im konkreten Standortsuchverfahren dokumentiert gleichzeitig die Schwäche der zuständigen Behörden bei der Begleitung des Projektes. Seit Jahrzehnten hat sich ein System mit drei Hauptakteuren ausgebildet, dass im wesentlichen die Geschicke der Endlagerprogramme leitete (Figur PP): zum einen die Nagra als Vertreter der Abfallproduzenten, zum anderen das Bundesamt für Energie BFE als Anlaufstelle für Genehmigungen und als Prozessführer und die Sicherheitsbehörde Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat. Diese Institutionen arbeiten seit Jahrzehnten im Verbund mit den oben definierten Rollen. Grundlage für diese Arbeitsteilung ist die Annahme dieser Behörden, dass alle Anlagen der Nukleartechnik grundsätzlich sicher sind und Prozessführung und Kontrolle der Untermauerung dieser Annahme dienen.[1] Auch die Planungen im Entsorgungsbereich folgen dieser Philosophie, aller dokumentierter historischer Misserfolge zum Trotz. Die symbiotische Arbeitsteilung der erwähnten Institutionen hat Folgen, nicht allein auf die Qualität der Planungsprozesse, der Kontrollfunktionen der Behörden oder der Führung gesellschaftspolitischer Verfahren. Sie wirkt sich insbesondere auf die Zuteilung der Aufgaben aus, welche durch diesen Strukturverbund erfüllt werden. Insbesondere betrifft sie die Exklusivität der Entscheide, die diese Institutionen und Organisationen erhalten haben und für sich in Anspruch nehmen. Wir stehen vor einem sehr grundlegenden Problem, welches sich auch in schweizerischen Suchverfahren eins um das andere Mal wieder zeigt. Wer entscheidet was, und wer entscheidet im Falle von Dissens? Sind es die gleichen Akteure, welche auch im Konfliktfall über die Entscheidungsgewalt verfügen, oder gibt es weitere Institutionen, die korrigierend eingreifen können und wissenschaftliche, technische oder politische Bedenken und Befürchtungen ausräumen können?

In der Schweiz sind die Verfahren so eingerichtet worden, dass die Entscheide der drei verfahrensprägenden Institutionen kaum mehr gekippt werden können. Eine Qualitätssicherung des Prozesses, also des Sachplanverfahrens, ist nicht gefordert. Entscheidungsfindung und Entscheide können nicht angefochten werden. Es gibt keine Institution, an die sich andere Handlungsträger, etwa wissenschaftliche Institutionen, Kantone, Regionen, andere Organisationen oder Bürger, wenden können, um ihre Bedenken und Zweifel von unabhängiger Seite überprüfen zu lassen. Das Macht- und Entscheidungsmonopol liegt bei drei Institutionen, was schliesslich dazu führt, dass bei Dissensen und den darauf folgenden autoritären Entscheiden seitens dieser Institutionen bei den Betroffenen das Gefühl immer stärker aufkommt, einem Scheinverfahren beizuwohnen, bei dem keine wirkliche Beteiligung möglich ist. Ob derart strikte Entscheidungsmonopole einen Prozess der Standortsuche dienen, ist mehr als fraglich. Dies sollte grundlegend überdenkt werden, von Schweizer Seite in erster Linie, aber auch von anderen Nationen, welche sich am Schweizer Modell orientieren wollen.

  1. Beteiligungsverfahren

Damit wären wir beim Beteiligungsverfahren in Schweizer Sachplan angelangt. Ein Verfahren, das von den Schweizer Institutionen, allem voram dem BFE, lange Zeit als international vorbildlich gepriesen wurde, bei näherer Betrachtung aber den Glanz verliert. Anfangs Juni 2015 konnte sich eine Delegation der Deutschen Standortsuch­kommission, welche der Schweiz einen Besuch abstatte und mit einer Auswahl Beteiligter sprechen konnte, selber ein Bild von der Situation machen. Die Partizipation im Schweizer Verfahren ist nicht als Beteiligung, sondern als Anhörung konzipiert. Die Entscheidungsgewalt liegt, wie aufgezeigt, bei den Bundesinstitutionen. Es hat sich darum in den betroffenen Schweizer Regionen viel Enttäuschung und Unzufriedenheit mit dem Sachplan aufgebaut. Ausdruck dafür ist auch die erste Traktoren-Demo, welche im letzten März von Bauern des Weinlands in Rheinau organisiert wurde und gar nicht so zum Bild eines friedfertigen alemannischen „Puurs“ passen will. Diese bedenkliche Entwicklung ruft nach Remedur. Beteiligung von Institutionen, Regionen und Bürgern sollten erneut bedacht werden, vor allem sollte über ein Verfahren nachgedacht werden, wie Einwände und Befürchtungen von betroffener Seite einbezogen werden können, ohne diese mit dem Entscheidungshammer tot zu schlagen. Dazu könnten diesen Handlungsträgern und ihren Fürsprechern ein Recht eingeräumt werden, ein klar definiertes Veto gegen Behördenentscheide einzulegen, damit die Anliegen tatsächlich und auch im Sinne der Einsprecher abgeklärt werden. Also nicht ein Verhinderungs- sondern ein Verbesserungsveto.

Denn etwas sollte nach den jahrzehntelangen Misserfolgen bei der Standortsuche von Endlagern klar sein: ohne Beteiligung und Unterstützung eines Projektes durch betroffene Regionen und die Gemeinden, wird sich in einer demokratischen Ordnung kein Projekt realisieren lassen. Dieser Einsicht entspricht auch die Erkenntnis der angelsächsischen Länder, die heute auf das Prinzip der Freiwilligkeit, des „voluntarism“, setzen, um Regionen bei konkreten Projekten für ihre Anliegen zu gewinnen.

  1. Folgerungen und Empfehlungen

Der kurze Überblick über die Situation „Endlagersuche Schweiz“ möchte vor allem drei Sachen klarmachen: zum ersten sollte der historische Ballast, der ein Standortsuch­verfahren begleitet, abgeworfen werden, damit ein solches Verfahren überhaupt erfolgreich gestartet werden kann. Fehler und faule Absichten pausen sich auch in einem neuen Verfahren durch, wie ein Blick auf alle gescheiterten Entsorgungsprojekte im nuklearen Bereich zeigen, und zwar weltweit durch alle Länder. Es braucht als zweites höchste wissenschaftliche Qualität in einem solchen Verfahren und dies bedeutet, dass sich alle beteiligten Institutionen auf die Sicherstellung der inhaltlichen wie prozessualen Qualität konzentrieren, und damit auch andere Modelle der Entscheidungsfindung praktizieren sollten. Dies führt drittens dazu, dass die Betroffenen nicht nur angehört werden, weil man sie nun einmal anhören muss, obschon man sie gar nicht anhören möchte, sondern dass Betroffene als Partner eines Projektes betrachtet werden, die von einem Projekt überzeugen werden müssen, und denen man ein solches nicht aufzwingen kann. In diesem Sinne wünsche ich dem deutschen Suchverfahren viel Erfolg und bedanke mich für die Aufmerksamkeit.

[1] Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat (2012): Gegenseitiger Respekt ist Dreh- und Angelpunkt der Arbeit des Ensi, 8. Juli 2012, http://www.ensi.ch/de/2012/07/08/gegenseitiger-respekt-ist-dreh-und-angelpunkt-der-arbeit-des-Ensi/